2024 marcó un año récord de incendios forestales en Perú. La emergencia se extendió desde los Andes hasta la Amazonía, afectando ecosistemas primarios y zonas agrícolas en más de 20 regiones del país y con pérdidas de vidas humanas, biodiversidad, salud y medios de vida. 

La emergencia puso bajo presión la capacidad de respuesta de las autoridades, ocupó titulares durante semanas, y puso sobre la mesa una pregunta más amplia que se repite cada año cuando la temporada seca se acerca: ¿Cómo puede prepararse el país para prevenir la ocurrencia de incendios y qué pasaría si, además de combatir los incendios, aprendiéramos a manejar mejor el fuego? 

El Manejo Integral del Fuego (MIF) propone justamente ese cambio de mirada. No se trata de minimizar los riesgos ni de justificar prácticas peligrosas, sino de entender que el fuego forma parte de realidades ecológicas, productivas y culturales diversas. Prevenir incendios destructivos requiere combinar políticas, competencias, ciencia, planificación, sistemas de alerta temprana, restauración, capacidades locales y el conocimiento de comunidades que conviven con el fuego desde hace generaciones. 

En esta entrevista, conversamos con Pablo Peña, autor de un informe sobre el marco legal, las políticas públicas y la institucionalidad relacionada con los incendios forestales en el Perú. El análisis fue desarrollado en el marco del proyecto Fuego y territorio: Saberes tradicionales para el manejo del fuego en la Amazonía (FUTERRA), implementado por Landscape Alliance con apoyo del Global Fire Management Hub coordinado por la FAO. 

El informe plantea que el país tiene una oportunidad para pasar de un enfoque centrado en prohibir, sancionar y reaccionar hacia uno de MIF con prevención, preparación, respuesta y restauración, reconociendo también el rol ecológico, social y productivo del fuego.  

¿Cuál fue el objetivo principal de este análisis legal y de políticas públicas sobre incendios y fuego en Perú?  

El objetivo fue identificar y explicar el alcance de las normas y políticas públicas relacionadas con los incendios forestales en el Perú, así como el rol de los distintos actores estatales con competencias para implementarlas. El análisis examina en qué medida el marco normativo actual y las reformas recientes abren oportunidades para transitar hacia un enfoque de Manejo Integral del Fuego.   

Para ello, analizamos normas y políticas de distintos sectores —leyes, reglamentos, lineamientos, estrategias y planes oficiales del Estado— e incluimos también ejemplos de normativa subnacional para observar cómo se incorporan (o no) las políticas nacionales a nivel regional y local. Complementariamente, realizamos seis entrevistas semiestructuradas con informantes clave de instituciones que desempeñan roles relevantes en la formulación e implementación de estas normas y políticas.  

Según el análisis, ¿cuál ha sido el enfoque del Perú frente al uso y abordaje del fuego y los incendios forestales? ¿Y cuál es la distribución de competencias? 

El Perú ha mantenido un enfoque predominantemente prohibitivo y sancionador frente al uso del fuego, a diferencia de países como Brasil y Bolivia, que han incorporado el MIF y regulan determinados usos del fuego. El Código Penal peruano no distingue entre quemas agrícolas tradicionales, quemas prescritas e incendios forestales, lo que limita el desarrollo de enfoques preventivos. 

Además, la gestión de incendios forestales se enmarca principalmente en el sistema de Gestión del Riesgo de Desastres (GRD), que en la práctica prioriza la respuesta a emergencias. 

Respecto a la distribución de competencias, el Perú no tiene una única institución centralizada. Las competencias están dispersas entre múltiples entidades a nivel nacional: la PCM ejerce la rectoría del SINAGERD, el SERFOR es la autoridad nacional forestal, la Intendencia Nacional de Bomberos fija estándares técnicos operativos, y el SERNANP gestiona los incendios dentro de las áreas naturales protegidas. A nivel subnacional, los gobernadores regionales y alcaldes son las máximas autoridades responsables de la GRD en sus jurisdicciones. Esta dispersión genera fragmentación, tensiones de liderazgo y vacíos prácticos.  

Aunque el SERNANP ha desarrollado una importante experiencia operativa, el SERFOR —pese a sus amplias funciones normativas— no cuenta con brigadas propias ni personal especializado para el combate de incendios. 

¿Por qué una prohibición general del fuego puede ser insuficiente para prevenir incendios forestales?  

Existen varias razones. En primer lugar, las quemas agrícolas siguen siendo una práctica extendida en las comunidades rurales y la frecuencia de incendios forestales ha ido en aumento. Esto evidencia que prohibir no equivale a prevenir.  

Además, la prohibición desconoce que muchas comunidades andinas y amazónicas utilizan el fuego como parte de sus sistemas productivos y han desarrollado técnicas propias de control y prevención. Al no diferenciar entre tipos de quemas ni ofrecer alternativas viables, se ignoran dimensiones sociales, culturales y ecológicas del uso del fuego. 

La experiencia regional muestra que los enfoques basados únicamente en prohibiciones y sanciones han sido reemplazados gradualmente por políticas más participativas y adaptativas. Pero el propio marco legal peruano impide desarrollar políticas de MIF y capacitación comunitaria sobre usos controlados del fuego, lo cual paradójicamente puede incrementar el riesgo en lugar de reducirlo.  

Finalmente, existe una brecha significativa entre el marco legal y la posibilidad real de fiscalizar y sancionar, como ha sido documentado por la Defensoría del Pueblo. 

¿Cuáles son las principales brechas o desafíos que identificó el análisis para implementar políticas efectivas de prevención y respuesta frente a los incendios forestales?    

Existen cinco desafíos principales. Primero, una marcada fragmentación institucional que genera problemas de coordinación, superposición de funciones y disputas de liderazgo. 

Segundo, una brecha entre las competencias formales y las capacidades operativas reales de las instituciones. El sistema de bomberos sigue enfrentando limitaciones de presupuesto, equipamiento y cobertura territorial para atender incendios en zonas rurales.  

Tercero, limitaciones de financiamiento para prevención, respuesta y restauración de ecosistemas.  

Cuarto, una brecha entre el marco normativo nacional y las capacidades de implementación de gobiernos regionales y locales. Muchos de estos carecen de planes específicos, brigadas entrenadas y sistemas de alerta temprana (SAT), a pesar de ser las máximas autoridades responsables de la GRD en sus jurisdicciones.  

Finalmente, aunque existen avances y experiencias piloto, los SAT a nivel comunitario aún no han logrado implementarse de manera sostenida y a gran escala. 

El Perú aprobó recientemente el Plan Multisectorial ante Incendios Forestales (PMIF) 2025–2027. ¿Qué avance representa y qué podría fortalecerse para lograr mayor impacto en el territorio?

El PMIF representa un avance importante porque es el principal instrumento de planificación específico para incendios forestales y busca coordinar las acciones de distintas entidades nacionales, identificando las intervenciones con un horizonte multianual y vinculándolas a la Política y al Plan Nacional de GRD.   

Sin embargo, existen aspectos por fortalecer. El plan no incorpora explícitamente conceptos de MIF ni contempla líneas de restauración ecológica o estrategias de manejo comunitario del fuego. Además, su alcance se concentra principalmente en entidades nacionales y no establece una articulación directa con los niveles regional y local, donde persisten las mayores brechas de implementación. 

Tercero, no incluye protocolos de actuación operativa. Cuarto, ha sido cuestionado por organizaciones indígenas como la Central Asháninka del Río Ene, que señala la necesidad de incorporar el manejo comunitario del fuego, así como de ampliar su alcance territorial más allá de los distritos clasificados como de alto riesgo.   

El potencial transformador del PMIF dependerá en gran medida de si se complementa con reformas al marco legal que permitan transitar de la prohibición a la regulación del uso del fuego, y de si los avances en planificación se traducen en capacidades y presupuestos reales en el territorio.   

¿Cuáles serían tres prioridades para avanzar hacia una gestión más integral y preventiva de los incendios forestales en el Perú?   

La primera es revisar el marco normativo para permitir una regulación diferenciada del uso del fuego e incorporar principios de MIF.  

La segunda es fortalecer la coordinación institucional y las capacidades en el territorio. Es fundamental fortalecer las capacidades de los gobiernos subnacionales —que tienen recursos muy desiguales—, así como consolidar y escalar los sistemas de alerta temprana a nivel comunitario, con las experiencias ya desarrolladas, como los pilotos de SAT comunitarios o el sistema de banderas adaptado por SENAMHI.  

La tercera es asegurar financiamiento suficiente y sostenido. Aunque existen avances como la incorporación de los incendios forestales al Programa Presupuestal 068 y al FONDES, los recursos siguen siendo insuficientes frente a la magnitud del problema. 

Agradecimientos

Liderado por Landscape Alliance en el marco del proyecto de la FAO «Hub Global de Manejo del Fuego: Fortalecimiento de la reducción del riesgo y la preparación ante incendios forestales», financiado por el Gobierno de Canadá, FUTERRA trabaja para fortalecer el reconocimiento y la integración del conocimiento indígena, las prácticas tradicionales y las experiencias comunitarias en los enfoques de manejo integral del fuego. La iniciativa se implementa en colaboración con la Red Bioamazonia, el Instituto Boliviano de Investigación Forestal (IBIF) y la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA). 

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