{"id":40793,"date":"2016-03-28T06:22:33","date_gmt":"2016-03-27T23:22:33","guid":{"rendered":"http:\/\/www.forestsnews.org\/?p=40793"},"modified":"2018-02-07T15:51:11","modified_gmt":"2018-02-07T08:51:11","slug":"la-deforestacion-un-asunto-intrincado-en-leyes-y-funciones","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.forestsnews.org\/es\/40793\/la-deforestacion-un-asunto-intrincado-en-leyes-y-funciones","title":{"rendered":"La deforestaci\u00f3n, un asunto intrincado en leyes y funciones"},"content":{"rendered":"

Cuando se trata de deforestaci\u00f3n \u2014ya sea de detenerla o de fomentarla\u2014 las leyes y pol\u00edticas de un pa\u00eds pueden marcar una gran diferencia. Pero ning\u00fan pa\u00eds tiene una pol\u00edtica que configure todos los resultados, ni una \u00fanica autoridad encargada de controlar todos los sectores.<\/p>\n

Al contrario, las leyes que influyen en c\u00f3mo se utilizan la tierra y los bosques (o c\u00f3mo se abusa de ellos), y las estructuras jer\u00e1rquicas que las rigen, forman una red compleja y tortuosa, en la que los hilos que la componen son a menudo confusos, por no mencionar las formas en las que estas interact\u00faan.<\/p>\n

Esto describe el marco legal<\/a> de los pa\u00edses con bosques tropicales en todo el mundo, en los cuales la poblaci\u00f3n intenta ganarse la vida trabajando la tierra, se intenta conservar los ecosistemas naturales, implementar iniciativas de REDD+<\/a> o alguna otra estrategia de desarrollo de bajas emisiones.<\/p>\n

Algunos pa\u00edses como Per\u00fa<\/a>, Indonesia y Tanzania, tienen literalmente cientos de reglamentos y normas que regulan el uso de la tierra, que son emitidos y aplicados (o no) por varios organismos gubernamentales \u2014incluyendo instancias forestales, del medio ambiente, agricultura, finanzas y miner\u00eda\u2014 y en varios niveles, que van desde jefes de Estado hasta jefes de comunidades.<\/p>\n

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Algunas de las principales facultades y responsabilidades que tienen los organismos gubernamentales, que inciden en la forma en que se utiliza la tierra, son la clasificaci\u00f3n y titulaci\u00f3n, la autorizaci\u00f3n de concesiones y permisos de uso, la creaci\u00f3n de \u00e1reas protegidas, la oferta de incentivos para la conservaci\u00f3n (como los pagos por servicios ambientales -PSA-) y de incentivos para la agricultura y la ganader\u00eda, entre los que se encuentran subsidios, cr\u00e9ditos y asistencia t\u00e9cnica.<\/p>\n

La clasificaci\u00f3n de la tierra puede determinar qu\u00e9 usos est\u00e1n permitidos e incluso qui\u00e9n tendr\u00e1 (y qu\u00e9 tipo de) derechos sobre ella. Si bien esto a menudo se presenta como un proceso t\u00e9cnico, en realidad se trata de un proceso pol\u00edtico: qu\u00e9 ministerio u oficina controla la clasificaci\u00f3n del suelo, cu\u00e1n participativo es este proceso y en qu\u00e9 medida es vinculante, puede tener una profunda influencia sobre el uso del suelo.<\/p>\n

La titulaci\u00f3n y la emisi\u00f3n de permisos puede determinar no solo c\u00f3mo se utiliza la tierra, sino qui\u00e9n puede tomar decisiones sobre las iniciativas relativas a su uso o beneficiarse de ellas. Al mismo tiempo, los subsidios, los cr\u00e9ditos y el acceso a los mercados siempre act\u00faan en un segundo plano, incentivando un tipo de uso de la tierra u otro, ya sea de conservaci\u00f3n para la biodiversidad o de conversi\u00f3n para la producci\u00f3n de cultivos exportables.<\/p>\n

Entrometerse en esta red de leyes y pol\u00edticas \u2014es decir, tratar de desentra\u00f1ar estos hilos y nudos para comprender c\u00f3mo funcionan\u2014 nos da una clara idea de las fuerzas jur\u00eddicas que facilitan o dificultan los esfuerzos para un desarrollo de bajas emisiones.<\/p>\n

CINCO PA\u00cdSES, CIENTOS DE LEYES<\/strong><\/p>\n

Hemos examinado cientos de reglamentos y normas de cinco pa\u00edses: Per\u00fa<\/a>, Indonesia<\/a>, Tanzania, <\/a>M\u00e9xico<\/a> y Vietnam<\/a>; y descubrimos que en ellos act\u00faa un abanico de fuerzas jur\u00eddicas. Los marcos legales<\/a> de estos pa\u00edses son muy heterog\u00e9neos. Sin embargo, todos tienen elementos en com\u00fan. Estos elementos se relacionan, en gran medida, con la descentralizaci\u00f3n y la claridad (o m\u00e1s bien, confusi\u00f3n) respecto a qu\u00e9 organismo gubernamental es responsable, de qu\u00e9 es responsable y cu\u00e1les son las prioridades de desarrollo respaldadas por la ley.<\/p>\n

Adem\u00e1s, advertimos que, en general, los diferentes ministerios aplican pol\u00edticas gubernamentales en cada sector por separado. No obstante, el nivel de autoridad y la responsabilidad que estos le confieren a las subdivisiones administrativas a nivel local y regional var\u00eda mucho de pa\u00eds a pa\u00eds.<\/p>\n

En Indonesia, por ejemplo, la autonom\u00eda de los municipios ha sufrido altibajos en una especie de forcejeo con el gobierno central desde la descentralizaci\u00f3n post-Suharto. En los \u00faltimos tiempos, la gobernanza del uso de la tierra fue \u00abdefinida\u00bb por una gran cantidad de organismos cuyas autoridades suelen superponerse. Por ejemplo, los gobiernos municipales han ejercido una notable autoridad para repartir concesiones de cultivos, como en el caso de la palma aceitera. Sin embargo, la forester\u00eda en s\u00ed es controlada por el gobierno central. Mientras tanto, las distintas dimensiones de REDD+ se ven influenciadas por al menos cuatro organismos del gobierno central con participaci\u00f3n provincial. Esto plantea preguntas respecto a qui\u00e9n \u00abestar\u00e1 a cargo\u00bb de REDD+ y demuestra la necesidad de involucrar a los distintos organismos en un programa nacional de REDD+.<\/p>\n

En Per\u00fa<\/a>, donde la descentralizaci\u00f3n es m\u00e1s reciente, las principales facultades relativas a la titulaci\u00f3n y clasificaci\u00f3n obligatoria de las tierras se encuentran en los organismos de agricultura a nivel nacional y regional; mientras que las concesiones mineras son autorizadas por los organismos competentes en dicha materia. Al mismo tiempo, el Ministerio del Ambiente controla un proceso de \u00abplanificaci\u00f3n territorial\u00bb no obligatorio, como tambi\u00e9n las \u00e1reas protegidas. Sin embargo, algunas de sus atribuciones han sido recientemente transferidas a un nivel superior del gabinete. De esta manera, las competencias del sector ambiental se ven relativamente limitadas en la pr\u00e1ctica, incluso cuando el ministerio es el responsable de desarrollar e implementar una pol\u00edtica de REDD+ en Per\u00fa.<\/p>\n

Tanzania<\/a>, por su parte, enfrenta sus propias complicaciones relacionadas con la descentralizaci\u00f3n. Mientras que el Servicio Forestal de Tanzania ha obtenido ingresos derivados de la actividad forestal desde su creaci\u00f3n en el a\u00f1o 2015, los municipios, las comunidades y las organizaciones no gubernamentales (ONG), han creado reservas comunitarias como parte de los proyectos de REDD+, sacando estas tierras de la competencia del servicio forestal. Al mismo tiempo, competencias ambientales clave, incluidas las concernientes a un futuro programa nacional de REDD+, han sido trasladadas a la vicepresidencia. De este modo, las ONG, los donantes, los municipios y comunidades que hasta la fecha han impulsado los proyectos de REDD+ son evidentemente distintos de la instituci\u00f3n legalmente obligada a dirigir el futuro programa nacional y, adem\u00e1s, se encuentran en tensi\u00f3n con el servicio forestal nacional. Esto plantea otra pregunta: \u00bfc\u00f3mo podr\u00eda REDD+ terminar modificando estas din\u00e1micas?<\/p>\n

Si bien el Estado comunista unitario de Vietnam<\/a> se muestra altamente centralizado, las iniciativas de cambio de uso de tierra \u2014desde las plantaciones de acacia hasta los pagos por servicios ambientales\u2014deben, de hecho, ser aprobados por m\u00faltiples niveles de gobierno. A pesar de estas diversas etapas de aprobaci\u00f3n, nuestras investigaciones<\/a> al respecto demostraron que los habitantes locales no siempre comprenden a cabalidad las iniciativas.<\/p>\n

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El Gobierno Federal de M\u00e9xico<\/a>, con un presupuesto relativamente abultado, destaca en algunos aspectos. La Comisi\u00f3n Nacional Forestal \u2013CONAFOR-<\/a>, dependiente de la Secretar\u00eda de Medio Ambiente y Recursos Naturales<\/a>, ha adoptado un papel principal en la pol\u00edtica de REDD+ y en la implementaci\u00f3n de esquemas de pagos por servicios ambientales. Adem\u00e1s, M\u00e9xico presenta la singularidad de que gran parte de sus tierras son utilizadas en forma colectiva por las comunidades locales como una forma de \u00abpropiedad social\u00bb o ejidos.<\/em> Si bien los ejidos tienen autonom\u00eda jur\u00eddica, los organismos gubernamentales tambi\u00e9n tienen permisos legales para trabajar con ellos mediante la extensi\u00f3n del cr\u00e9dito agr\u00edcola o su registro en esquemas de PSA; y, dependiendo del organismo gubernamental que se ocupe del ejido, este podr\u00eda adoptar una estrategia de manejo diferente.<\/p>\n

En todos estos pa\u00edses estudiados, observamos que un organismo a veces puede tomar decisiones que se encuentran dentro del \u00e1mbito de autoridad de otro. Esto puede generar conflictos y demoras en la implementaci\u00f3n, pero tambi\u00e9n lograr que algunos organismos confluyan de manera inesperada en el escenario pol\u00edtico relativo a un uso de la tierra con bajas emisiones. Por ejemplo, en Indonesia, el Ministerio de Finanzas continu\u00f3 la labor del entonces Ministerio de Bosques para abordar la distribuci\u00f3n de beneficios derivados de las actividades de carbono forestal cuando consider\u00f3 que los esfuerzos que realizaba dicho ministerio no eran suficientes.<\/p>\n

DESAF\u00cdOS SIST\u00c9MICOS<\/strong><\/p>\n

A pesar de esta diversidad de disposiciones legales entre los pa\u00edses de estudio, tambi\u00e9n observamos varios desaf\u00edos en com\u00fan.<\/p>\n

En particular, los organismos ambientales encargados de la conservaci\u00f3n a menudo carecen de las facultades legales que les permitir\u00edan transformar las trayectorias tradicionales de cambio de uso de la tierra. Por el contrario, los entes agr\u00edcolas y de miner\u00eda, cuyas agendas a menudo incluyen la conversi\u00f3n forestal para la producci\u00f3n y la extracci\u00f3n de recursos, en vez de la conservaci\u00f3n, suelen tener m\u00e1s atribuciones para lograr sus objetivos.<\/p>\n

Esto no significa que las particularidades de las pol\u00edticas no son importantes (por supuesto lo son). Mientras que los gobiernos subnacionales de Per\u00fa e Indonesia han vendido, titulado o autorizado tierras para facilitar la conversi\u00f3n hacia la palma aceitera, la \u00abpropiedad social\u00bb ha hecho que esto sea mucho m\u00e1s dif\u00edcil de lograr en M\u00e9xico<\/a>. Tampoco esto quiere decir que las pol\u00edticas en M\u00e9xico nunca apoyen la deforestaci\u00f3n: las subvenciones y las pol\u00edticas crediticias lo hacen y, en efecto, lo han hecho. Sin embargo, la Secretar\u00eda de Medio Ambiente y Recursos Naturales de M\u00e9xico tambi\u00e9n ejerce considerable autoridad para otorgar pagos por servicios ambientales y administrar \u00e1reas protegidas, las que constituyen se\u00f1ales positivas de un desarrollo de bajas emisiones.<\/p>\n

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