{"id":22020,"date":"2014-04-08T23:14:27","date_gmt":"2014-04-08T16:14:27","guid":{"rendered":"http:\/\/www.forestsnews.org\/?p=22020"},"modified":"2018-02-07T15:15:00","modified_gmt":"2018-02-07T08:15:00","slug":"diez-retos-y-lecciones-para-los-donantes-que-financian-redd-en-base-al-desempeno","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.forestsnews.org\/es\/22020\/diez-retos-y-lecciones-para-los-donantes-que-financian-redd-en-base-al-desempeno","title":{"rendered":"Diez retos y lecciones para los donantes que financian REDD+ en base al desempe\u00f1o"},"content":{"rendered":"
\"Los<\/a>
Los sistemas basados en resultados que utilizan indicadores de resultados e impacto, trasladan el riesgo a los pa\u00edses con iniciativas de REDD+ porque los resultados son afectados por factores que est\u00e1n fuera del control de los pa\u00edses, afirma Arild Angelsen. Fotograf\u00eda: CIFOR\/James Maiden<\/figcaption><\/figure>\n

Nota del Editor: <\/b>Este art\u00edculo apareci\u00f3 originalmente en ForestsClimateChange.org<\/a>.<\/p>\n

BOGOR, Indonesia – REDD+ se estableci\u00f3 como un plan para crear un sistema de Pagos por Servicios Ambientales<\/a>, cuyo principal financiamiento proceder\u00eda de los mercados de carbono. La incapacidad para lograr un acuerdo s\u00f3lido a nivel internacional sobre el clima y contar con una base para un mercado mundial de carbono ha obligado a los formuladores de pol\u00edticas a revisar este plan.<\/p>\n

El financiamiento internacional de REDD+ proviene en gran parte de presupuestos de ayuda para el desarrollo, pero ha mantenido el requisito \u201cbasado en el desempe\u00f1o\u201d de la idea de REDD+, por lo menos en teor\u00eda. Esta \u201ccaracter\u00edstica de la ayuda\u201d de REDD+ ha hecho que este sistema sea similar a esfuerzos anteriores de ayuda condicional, basados en los resultados o en el desempe\u00f1o.<\/p>\n

La idea de la ayuda basada en el desempe\u00f1o es simple: hacer pagos a los pa\u00edses y proyectos en base al desempe\u00f1o o a los resultados. Se puede medir el desempe\u00f1o observando las reformas de pol\u00edticas que conservan los bosques y alcanzan otros objetivos establecidos, o se lo puede medir de forma m\u00e1s directa, evaluando las reducciones reales de emisiones de gases de efecto invernadero.<\/p>\n

En un trabajo publicado recientemente, analic\u00e9 las lecciones y retos de la ayuda basada en el desempe\u00f1o: REDD+ as performance-based aid: General lessons and bilateral agreements of Norway<\/i>\u201d<\/a> (REDD+ como ayuda basada en el desempe\u00f1o: Lecciones generales y acuerdos bilaterales de Noruega).<\/p>\n

Una conclusi\u00f3n importante de investigaciones anteriores es que la ayuda raramente puede comprar reformas de pol\u00edticas. Aun as\u00ed, esta contin\u00faa siendo una idea principal en los discursos actuales de REDD+, ya que el principio b\u00e1sico de \u201csin cura no hay pago\u201d es muy atractivo. Asimismo, las valiosas lecciones de la ayuda basada en el desempe\u00f1o aprendidas en otros sectores han sido escasamente incorporadas en el debate de REDD+.<\/p>\n

En el documento identifiqu\u00e9 cinco retos para la implementaci\u00f3n de la ayuda basada en el desempe\u00f1o:<\/p>\n

Reto 1. Los donantes est\u00e1n demasiado dispuestos a gastar <\/b><\/p>\n

En teor\u00eda, el pago deber\u00eda hacerse solamente si se logran los resultados. Pero en la pr\u00e1ctica, hay una presi\u00f3n enorme para que los donantes gasten los presupuestos asignados.<\/p>\n

La poca utilizaci\u00f3n del financiamiento es considerada por el p\u00fablico como una falta de planificaci\u00f3n y desempe\u00f1o. Dentro de las organizaciones, los bur\u00f3cratas son ascendidos en base al desembolso y al gasto global. La no utilizaci\u00f3n de fondos encierra un gran riesgo de recortes en presupuestos futuros.<\/p>\n

Las reformas llevadas a cabo por los donantes pueden reducir la presi\u00f3n del gasto. El desempe\u00f1o de las instituciones y los bur\u00f3cratas se deber\u00eda medir en base a los resultados, no en base al porcentaje de gastos. El desembolso puede ser separado del proceso de presupuesto anual, y los fondos multianuales reducir\u00edan la presi\u00f3n del gasto. La competencia entre beneficiarios por los escasos fondos de REDD+ tambi\u00e9n reducir\u00eda la presi\u00f3n del gasto.<\/p>\n

En s\u00edntesis, los costos del gasto asumidos por los donantes deber\u00edan aumentar con la creaci\u00f3n de usos alternativos de los fondos, ya sea para otros beneficiarios o en el futuro.<\/p>\n

Los donantes tambi\u00e9n tratan de mejorar la disposici\u00f3n de los beneficiarios para emprender reformas de pol\u00edticas, frecuentemente descrita como la capacidad de los gobiernos de asumir la \u2018propiedad\u2019 de las reformas de pol\u00edticas. Si bien los esfuerzos orientados a crear la apropiaci\u00f3n de los pa\u00edses de las reformas de REDD+ pueden ir de la mano con la ayuda basada en el desempe\u00f1o, la idea es, que los factores externos<\/b> proporcionen el \u00edmpetu necesario para la puesta en marcha de dichas reformas.<\/p>\n

Y Paul Collier ha mencionado anteriormente que: \u201c\u2026el enfoque de \u2018ayuda para poner en pr\u00e1ctica reformas\u2019 asume una visi\u00f3n irremediablemente ingenua del proceso de reforma y del juego que se est\u00e1 jugando\u201d.<\/p>\n

Pero las experiencias son variadas y la evaluaci\u00f3n de pr\u00e9stamos condicionados del Banco Mundial otorgados al sector forestal en el pasado <\/a>ha demostrado que, bajo las condiciones correctas, el financiamiento puede ser un catalizador de reformas clave en la pol\u00edtica forestal.<\/p>\n

Reto 2. Es dif\u00edcil establecer y medir criterios de desempe\u00f1o<\/b><\/p>\n

Un sistema basado en el desempe\u00f1o debe, evidentemente, establecer y medir criterios de desempe\u00f1o.<\/p>\n

Las medidas basadas en insumos o en actividades son por lo general indicadores deficientes del impacto final. Por ejemplo, una buena pol\u00edtica aprobada por el parlamento (resultado) tendr\u00e1 un impacto limitado o nulo, si es que no se implementa correctamente.<\/p>\n

Sin embargo, hay un problema: avanzar hacia indicadores de resultados e impacto, es con frecuencia m\u00e1s exigente y costoso. Veamos un ejemplo. Es f\u00e1cil verificar si un bosque ha sido designado legalmente como \u00e1rea protegida (producto). Medir el \u00e1rea deforestada (resultado) durante un periodo espec\u00edfico de tiempo es m\u00e1s dif\u00edcil, pero posible con im\u00e1genes satelitales en series de tiempo. Para medir las emisiones (impacto) uno tambi\u00e9n necesita factores de emisi\u00f3n para la deforestaci\u00f3n (emisiones por hect\u00e1rea despu\u00e9s del cambio en el uso\/cobertura de la tierra), lo que requiere mediciones en campo de la parcelas de muestreo. Pero no se acaba ah\u00ed, tambi\u00e9n necesitamos tener puntos de referencia de las emisiones.<\/p>\n

Reto 3. Es dif\u00edcil establecer comparaciones o niveles de referencia realistas <\/b><\/p>\n

Cualquier pago basado en el desempe\u00f1o requiere de un punto de referencia \u2013 un criterio contra el que se mide el desempe\u00f1o.<\/p>\n

La ecuaci\u00f3n simple es esta:<\/p>\n

\"Emissions-reductions\"<\/a><\/p>\n

El establecimiento de ese punto de referencia es el aspecto cr\u00edtico en todos los tipos de an\u00e1lisis de impactos. Esto podr\u00eda considerarse tambi\u00e9n un problema de asignaci\u00f3n, es decir, determinar si un producto\/resultado\/impacto es consecuencia de una intervenci\u00f3n o de otros factores externos.<\/p>\n

En general, estos factores externos juegan un papel cada vez mayor, a medida que uno se va moviendo a lo largo de la cadena causal. Por lo tanto, el establecimiento de puntos de referencia se vuelve cada vez m\u00e1s dif\u00edcil.<\/p>\n

Los niveles de referencia son importantes tanto para la fase dos (reformas de pol\u00edticas) como para la fase tres (emisiones reducidas) de REDD+. Para la segunda fase, el supuesto t\u00edpico detr\u00e1s de la ayuda basada en desempe\u00f1o es una l\u00ednea de base de \u2018ausencia de reformas de pol\u00edtica\u2019.<\/p>\n

El Centro para la Investigaci\u00f3n Forestal Internacional ha realizado varios trabajos sobre niveles de referencia <\/a>relacionados con la fase tres de REDD+, y perm\u00edtanme resaltar un par de puntos cr\u00edticos de estos trabajos.<\/p>\n

El debate sobre REDD+ es frecuentemente confuso porque se emplean los niveles de referencia con dos significados diferentes.<\/p>\n

Primero, el nivel de referencia se puede referir al escenario proyectado de lo habitual <\/b>(lo contra f\u00e1ctico). La l\u00ednea de base de lo habitual es el punto de referencia para estimar el impacto de las medidas de REDD+ implementadas (asegurando adicionalidad).<\/p>\n

Segundo, el nivel de referencia se puede referir a la l\u00ednea de base de acreditaci\u00f3n,<\/b> <\/i>que es el punto de referencia para recompensar al pa\u00eds (o proyecto) si las emisiones est\u00e1n por debajo de ese nivel, o no dar ninguna recompensa o posiblemente invocar d\u00e9bitos si las emisiones son m\u00e1s altas (en funci\u00f3n de la responsabilidad).<\/p>\n

Por lo tanto surgen dos preguntas:<\/p>\n

    \n
  1. \u00bfC\u00f3mo predecimos las emisiones de la deforestaci\u00f3n y de la degradaci\u00f3n de los bosques en un escenario habitual?<\/li>\n
  2. \u00bfC\u00f3mo establecemos la l\u00ednea de base de acreditaci\u00f3n?<\/li>\n<\/ol>\n

    En relaci\u00f3n con las dificultades para predecir la deforestaci\u00f3n y los temas pol\u00edticos involucrados en el establecimiento de l\u00edneas de base de acreditaci\u00f3n, las oportunidades para oportunidades para manipular las cifras son grandes (uno de mis dichos favoritos es: \u201c<\/i>Un nivel de referencia es una comparaci\u00f3n establecida a nivel tan bajo que el \u00e9xito est\u00e1 garantizado\u201d).<\/i><\/p>\n

    Pero los donantes y los beneficiarios tienen inter\u00e9s en demostrar \u00e9xito, y esto puede sesgar hacia arriba los niveles de referencia. En el acuerdo entre Noruega y Brasil (2008), la f\u00f3rmula para establecer el nivel de referencia fue la deforestaci\u00f3n hist\u00f3rica en los \u00faltimos 10 a\u00f1os (1996-2005). Al momento de firmar el acuerdo, las tasas de deforestaci\u00f3n ya hab\u00edan ca\u00eddo considerablemente, y este fue un escenario habitual desproporcionadamente alto.<\/p>\n

    Reto 4. C\u00f3mo manejar la incertidumbre y compartir los riesgos <\/b><\/p>\n

    Los sistemas basados en resultados, que utilizan indicadores de resultados e impactos, trasladan el riesgo a los pa\u00edses de REDD+ porque los resultados son afectados por factores que est\u00e1n fuera del control de estos pa\u00edses.<\/p>\n

    La l\u00ednea de base habitual encierra incertidumbres: se desconocen los valores futuros de los factores causantes de la deforestaci\u00f3n y la degradaci\u00f3n, el gobierno puede no estar al tanto de los costos y la eficacia de las pol\u00edticas de REDD+ implementadas.<\/p>\n

    Existen maneras de tratar estas incertidumbres y compartir los riesgos (tal como ajustes a posteriori de los niveles de referencia y renegociaciones)<\/span>, pero ninguna es una soluci\u00f3n r\u00e1pida y f\u00e1cil.<\/p>\n

    Reto 5. Dar el dinero prometido <\/b><\/p>\n

    Un reto final, a diferencia de la presi\u00f3n sobre el presupuesto (reto 1), es que el donante proporcione suficiente dinero para cumplir con su promesa, de forma que el pa\u00eds beneficiario crea que ser\u00e1 recompensando completamente por esforzarse un poco m\u00e1s. Si el acuerdo no est\u00e1 totalmente respaldado con recursos financieros, el pago ser\u00e1 a suma alzada, sin los incentivos marginales que intenta crear. Esto representa una gran incertidumbre para los pa\u00edses beneficiarios, punto que es mencionado con frecuencia por los pa\u00edses de REDD+ en los debates de la Convenci\u00f3n Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Clim\u00e1tico (CMNUCC).<\/p>\n

    Una vez m\u00e1s, el acuerdo entre Noruega y Brasil puede servir como ejemplo. En el trabajo<\/a> muestro que Brasil ha ganado aproximadamente 10 mil millones de d\u00f3lares en el periodo de cinco a\u00f1os del acuerdo, que va del 2009 al 2013. Esto es 10 veces m\u00e1s que la cantidad estipulada en el acuerdo.<\/p>\n

    El acuerdo no es fiable desde esa perspectiva, y surge la pregunta si es que el acuerdo est\u00e1 basado en los resultados en la pr\u00e1ctica, dado que no hay forma de que Noruega pueda pagar la totalidad del monto por los resultados obtenidos.<\/p>\n

    \u00bfSon los retos tan serios que debi\u00e9ramos abandonar la idea de ayuda basada en el desempe\u00f1o para REDD+? <\/b><\/p>\n

    Esa ser\u00eda una conclusi\u00f3n apresurada.<\/p>\n

    Necesitamos considerar cinco lecciones en la discusi\u00f3n:<\/p>\n

      \n
    1. REDD+ como ayuda basada en el desempe\u00f1o puede aprender de las lecciones aprendidas en otros sectores. <\/b>Estas lecciones, por ejemplo del sector salud,<\/span> rara vez son consideradas en el debate sobre REDD+. Deber\u00edan serlo.<\/li>\n
    2. Poner en pr\u00e1ctica el concepto de \u201cbasado en desempe\u00f1o\u201c es dif\u00edcil \u2013no hay que ser ingenuos. <\/b>Los formuladores de pol\u00edticas necesitan tener un panorama realista de los retos y de lo que la ayuda basada en el desempe\u00f1o puede lograr.<\/li>\n
    3. No hacer promesas que no se puedan cumplir.<\/b> Un acuerdo fiable necesita estar respaldado con suficiente dinero. En teor\u00eda, el acuerdo entre Noruega y Brasil est\u00e1 basado en resultados, pero en la pr\u00e1ctica est\u00e1 \u201cbasado en lo recibido\u201d, ya que es el gasto del Fondo Amaz\u00f3nico lo que determina el nivel de las transferencias.<\/li>\n
    4. Estar abierto al uso alternativo de los fondos. <\/b>Los donantes deber\u00edan crear mecanismos que hagan que el gasto les resulte costoso a ellos mismos. Esto podr\u00eda incluir la creaci\u00f3n de fondos mulitianuales, planificando competencias (\u2018torneos de ayuda\u2019), o entregando los desembolsos a terceros con instrucciones claras.<\/li>\n
    5. No toda la ayuda de REDD+ tiene que estar basada en el desempe\u00f1o. <\/b>Esto tal vez sorprenda, pero es una lecci\u00f3n importante. Ciertos tipos de apoyo no se prestan f\u00e1cilmente al uso de indicadores de desempe\u00f1o claros y f\u00e1ciles. Un apoyo que no est\u00e9 basado en el desempe\u00f1o, aunque sea m\u00ednimo, tambi\u00e9n crear\u00e1 una mayor predictibilidad para los beneficiarios. M\u00e1s aun, mantendr\u00e1 la puerta abierta a un di\u00e1logo continuo sobre pol\u00edticas en situaciones donde el desempe\u00f1o es deficiente. Como es poco probable que los donantes suspendan la ayuda completamente despu\u00e9s de que se haya suscrito un acuerdo, esto tambi\u00e9n aumentar\u00e1 la credibilidad de la secci\u00f3n del acuerdo relativa al desempe\u00f1o. Los donantes deber\u00edan empezar de a pocos, con un mecanismo bien dise\u00f1ado basado en el desempe\u00f1o (criterios claros de desempe\u00f1o, nivel de referencia fiable, y respaldado con suficiente financiamiento), en vez de poner todos los huevos en la canasta de ayuda basada en el desempe\u00f1o.<\/li>\n<\/ol>\n

      Arild Angelsen es profesor de econom\u00eda en la Universidad Noruega de Ciencias de la Vida e investigador senior asociado en CIFOR. S\u00edguelo en Twitter <\/i>@aangelsen<\/i><\/a>.<\/i><\/p>\n

       <\/p>\n

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